原标题：最新！IPO股东持股合法性及穿透深度核查操作手册
2021年2月，证监会发布《监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露》，要求发行人承诺并披露是否存在“法律法规规定禁止持股的主体直接或间接持有发行人股份”的情形，并要求中介机构针对股权架构为两层以上、无实际经营业务、入股交易价格异常的公司或有限合伙企业股东层层穿透至最终持有人及对其股东资格进行核查说明。上交所、深交所随即发布关于首发企业股东信息披露监管通知，进一步将股东资格核查说明范围扩大至所有直接或间接持有发行人股份的主体。实践中，部分发行人为避免影响 IPO进程，在未完全掌握穿透股权结构甚至未理解“法律法规规定禁止持股的主体包括哪些”的情况下，即盲目承诺披露其不存在负面持股主体，殊不知因此可能涉及虚假承诺及虚假信息披露情形。
笔者拟梳理现行法律、 法规规定禁止持股的主体范围，并结合实务介绍股东穿透核查中常见问题的处理应对方式，以期共同探讨。
一、法律、法规规定禁止持股主体
（一）自然人
（二）非自然人
二、穿透核查股东适格性问题
（一）公务员、党政干部等通过私募股权基金间接持有发行人股份
值得思考的是，《公务员法》禁止公务员违反有关规定从事营利性活动，中发27号文、中发6号文等禁止党政干部经商、办企业行为，那么公务员、党政干部投资私募股权基金是否属于从事营利性活动呢？经笔者检索，未发现公务员投资私募股权基金的相关禁止性规定。
同时，根据（1）《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定〉的通知》第3条：“党政机关工作人员个人可以买卖股票和证券投资基金……”（2）《领导干部报告个人有关事项规定》第4条：“领导干部应当报告下列收入、房产、投资等事项：……（四）本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有股票、基金、投资型保险等的情况……”可以看出，领导干部从事基金投资并未被禁止但负有报告义务。
笔者认为，相关立法初衷是为禁止公务员、党政干部通过其身份地位影响、破坏市场经济的公平竞争，因此强调的是禁止经商办企业的经营行为，而投资私募股权基金在一定程度上更偏向属于理财行为，笔者初步判断认为，公务员、党政干部等通过私募股权基金间接持有发行人股份并不为法规所禁止。
（二）注销主体处理
注销主体法律地位已经消灭，不具备可以持有企业股权/股份的资格。在笔者经办的个别项目中，因部分企业注销程序操作不规范或未及时履行工商变更手续，导致间接持有发行人股份的主体中存在个别已注销企业，项目组的处理方式为协助发行人与已注销企业的上层股东沟通，协调该等上层股东根据已注销企业的清算方案按照特定比例受让已注销企业持有的发行人上层股东的股权并进行相应工商变更登记，从而消除发行人间接股东中存在的已注销主体。
（三） 境外股东的穿透核查及股东资格
实践中，不少拟IPO企业直接、间接股东中存在一定数量的境外主体，但中介机构囿于核查手段，往往很难对发行人的境外间接股东进行完整准确穿透，此种情形下即需要中介机构会同发行人与其上层股东积极沟通，以便中介机构准确穿透发行人直接、间接股东中的境外主体，在笔者经办个别项目中遇到境外主体因商业秘密等方面的考虑，在中介机构、发行人反复协调沟通下仍不配合提供相关信息的情形，但该股东具备一定特殊性，其境外持股主体多为知名投资机构、基金会等，并非为投资发行人而设立，在中介机构充分解释并披露相关背景情况后亦得到审核老师的认可。
同时，法律、法规规定的股东资格中所称的“法律法规”应适用哪个国家或地区的法律法规？如股东系境内主体，当然适用 中国法律法规，但如系境外主体，笔者理解对该等主体股东资格判断所适用的法律法规应为境外相应法律法规，此时中国
（四）穿透核查的延伸
在笔者承办的个别项目中，预审员老师要求进一步核查直接、间接自然人股东是否曾经在中国证监会及其派出机构、证券交易所、证券登记结算机构、 中国证券业协会、中国证券投资基金业协会等监管机构/自律性组织任职的情形。
笔者认为，关于前述核查要求，不仅仅关乎股东适格性，更在于督促中介机构核实是否存在通过IPO实施不当 利益输送等行为，笔者也在此提请中介同仁在股东穿透核查事项中增加上述核查要点。
三、关于股东信息核查中“最终持有人”的理解与适用（深交所上交所2021年4月25日发）
问：《监管规则适用指引——关于申请首发上市企业股东信息披露》要求对入股交易价格明显异常的多层嵌套机构股东穿透核查至最终持有人，哪些主体可视为最终持有人？答：除自然人外，“最终持有人”还包括以下类型：上市公司（含境外上市公司）、新三板挂牌公司等公众公司，或穿透核查至国有控股或管理主体（含事业单位、国有主体控制的产业基金等）、集体所有制企业、境外政府投资基金、大学捐赠基金、养老基金、公益基金以及公募资产管理产品。除此之外的外资股东，如果中介机构能以适当核查方式确认外资股东的出资人不存在境内主体，并充分认证该外资股东入股发行人的价格不存在明显异常，可将该外资股东视为“最终持有人”。
深交所、上交所发文
四、关于创业板落实首发上市企业股东信息披露监管相关事项的通知（2021年2月23日）
2021年2月5日，中国证监会发布了《监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露》（以下简称《指引》），对首发上市企业股东信息的核查、披露、新增股东的新增股份锁定等事项作出规范要求。为落实《指引》的监管要求，深圳证券交易所上市审核中心现就落实股东信息披露监管要求通知如下。
(一) 关于新申报项目的落实要求
1、对于2021年2月5日以后新申报创业板的企业以及2月5日前已申报尚未受理的企业，应当在申报时落实如下要求：
1）发行人应当按照《指引》第二项规定要求出具《关于XX公司股东信息披露专项承诺》（以下简称《专项承诺》），由发行人的 法定代表人签字，加盖发行人公章并注明签署日期，并按照《指引》第二、三项规定要求在 招股说明书中披露相关承诺。保荐机构应当切实督促发行人按照《指引》要求，披露、说明股东信息，出具并对外披露相关承诺，依法履行信息披露义务。《专项承诺》应当通过创业板发行上市审核业务系统（以下简称审核系统）“申报文件”目录“7-8其他文件”提交。
查报告》（以下统称《专项核查报告》），股东信息披露及核查要求可参考附件。《专项核查报告》应当说明核查方式，并对核查问题出具明确的肯定性结论意见，不能出具“未发现”等非肯定性意见。上述两项《专项核查报告》应当分别由保荐机构的法定代表人、项目保荐代表人，以及
3）发行人申报前应当依法解除股权代持、违规持股等情形， 私募投资基金等金融产品应当备案或纳入监管。
4）对于申报时未按要求提交专项承诺、专项核查报告，且未在规定时间内完成补正的，本所将依法不予受理。
（二）关于在审项目的落实要求
对于2021年2月5日前受理的创业板在审企业，应当落实如下要求：
核查报告》。对于处于审核问询阶段或注册问询阶段的项目，可以单独提交《专项承诺》《专项核查报告》，或者与问询回复一并提交；对于处于初审会或上市委会议环节的项目，可以单独提交《专项承诺》《专项核查报告》，或者与初审会、上市委落实意见函回复一并提交；对于本所出具专项核查函的项目，应当按照核查函的要求予以提交。
2、如果在审项目存在股权代持、违规持股等情形，或对于私募投资基金等金融产品尚未备案或纳入监管的，应当按照《指引》规定予以解除，或者尽快完成备案、纳入监管，以免影响后续审核进程。
3、根据《指引》规定，发行人应当补充、修改招股说明书等申请文件的，保荐机构应当在其出具的《专项核查报告》中列表说明补充、修改申请文件的具体内容，并清晰标注相关文件名称及对应页码等。
附件：股东信息披露及核查要求
1、关于股份 代持
，是否核查并在招股说明书中披露形成原因、演变情况、解除过程、是否存在纠纷或潜在纠纷等；（2）发行人披露股东信息是否真实、准确、完整。
2、关于突击入股
（1）申报前12个月内是否通过增资扩股、股权转让等情形新增股东，如是，是否核查并在招股说明书中披露新增股东的基本情况、入股原因、入股价格及定价依据，新股东与发行人其他股东、 董事、监事、 高级管理人员是否存在关联关系，新股东与本次发行的中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在关联关系，新增股东是否存在股份代持情形等；
（2）申报前12个月内通过增资扩股、股权转让等情形新增的股东，是否按照《指引》第三项规定承诺，所持新增股份自取得之日起36个月内不得转让；在申报前6个月内从控股股东、实际控制人处受让股份的新股东，是否比照控股股东、实际控制人持有股份进行锁定。
【注意：第（2）小问不适用于《指引》发布之日前已受理的企业】
3、关于入股价格异常
（1）历次股东入股的背景和原因、入股形式、资金来源、 支付方式、入股价格及定价依据；
（2）发行人历史沿革中是否存在股东入股价格明显异常的情况；
（3）如是，请按照《指引》第四项、第五项规定，说明穿透核查的具体情况；
（4）如否，请说明认定入股价格公允的充分理由和客观依据。
4、关于股东适格性
（1）直接或间接持有发行人股份的主体是否具备法律、法规规定的股东资格，与本次发行中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在亲属关系、关联关系、委托持股、信托持股或其他利益输送安排；发行人股东是否以发行人股权进行不当利益输送；
（2）是否核查并在招股说明书中按照《指引》第二项规定披露发行人出具的专项承诺；
（3）私募投资基金等金融产品是否持有发行人股份，如是，是否核查并在招股说明书中披露金融产品纳入监管情况。对上述股份代易对价、资金来源、支付方式等客观证据，是否勤勉尽责，出具的文件是否真实、准确、完整。5. 请保荐机构切实督促发行人按照《指引》要求，披露、说明股东信息，出具并对外披露专项承诺，依法履行信息披露义务。根据《指引》规定，发行人应当补充、修改招股说明书等申请文件的，请在专项核查报告中列表说明补充、修改申请文件的具体内容，并清晰标注相关文件名称及对应页码等。
五、关于科创板落实首发上市企业股东信息披露监管相关事项的通知
2021年2月5日，中国证监会发布了《监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露》（以下简称《指引》），对首发上市企业股东信息的核查、披露、新增股东的新增股份锁定等事项作出规范要求。为落实《指引》的监管要求，上海证券交易所科创板上市审核中心现就落实股东信息披露监管要求通知如下。
（一）关于新申报项目的落实要求
对于2021年2月5日以后新申报 科创板的企业以及2月5日前已申报尚未受理的企业，应当在申报时落实如下要求：
1、发行人应当按照《指引》第二项规定要求出具《关于XX公司股东信息披露专项承诺》（以下简称《专项承诺》），由发行人的法定代表人签字，加盖发行人公章并注明签署日期，并按照《指引》第二、三项规定要求在招股说明书中披露相关承诺。保荐机构应当切实督促发行人按照《指引》要求，披露、说明股东信息，出具并对外披露相关承诺，依法履行信息披露义务。《专项承诺》应当通过科创板股票发行上市审核系统(以下简称审核系统)“项目申报”栏目的目录7-8-5提交。
当通过审核系统“项目申报”栏目的目录7-8-6、7-8-7分别提交。
3、发行人申报前应当依法解除股权代持、违规持股等情形，私募投资基金等金融产品应当备案或纳入监管。
4、对于申报时未按要求提交专项承诺、专项核查报告，且未在规定时间内完成补正的，本所将依法不予受理。
（二）关于在审项目的落实要求
对于2021年2月5日前受理的科创板在审企业，应当落实如下要求：
、关于新申报项目的落实要求”做好信息披露与核查工作，提交《专项承诺》《专项核查报告》。对于处于审核问询阶段或注册问询阶段的项目，可以单独提交《专项承诺》《专项核查报告》，或者与问询回复一并提交；对于处于中心审核会或上市委会议环节的项目，可以单独提交《专项承诺》《专项核查报告》，或者与中心审核会、上市委落实意见函回复一并提交；对于本所已出具专项核查函的项目，应当按照核查函的要求予以提交。
2、如果在审项目存在股权代持、违规持股等情形，或对于私募投资基金等金融产品尚未备案或纳入监管的，应当按照《指引》规定予以解除，或者尽快完成备案、纳入监管，以免影响后续审核进程。
3、根据《指引》规定，发行人应当补充、修改招股说明书等申请文件的，保荐机构应当在其出具的《专项核查报告》中列表说明补充、修改申请文件的具体内容，并清晰标注相关文件名称及对应页码等。
4、对于无法按期提交专项承诺、专项核查报告，或回复用时届满的，本所将依规采取后续处理措施。
附件：股东信息披露及核查要求
（1）发行人历史沿革中是否存在股份代持等情形，如是，是否依法解除，是否核查并在招股说明书中披露形成原因、演变情况、解除过程、是否存在纠纷或潜在纠纷等；
（2）发行人披露股东信息是否真实、准确、完整。
（1）申报前12个月内是否通过增资扩股、股权转让等情形新增股东，如是，是否核查并在招股说明书中披露新增股东的基本情况、入股原因、入股价格及定价依据，新股东与发行人其他股东、董事、监事、高级管理人员是否存在关联关系，新股东与本次发行的中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在关联关系，新增股东是否存在股份代持情形等；
（2）申报前12个月内通过增资扩股、股权转让等情形新增的股东，是否按照《指引》第三项规定承诺，所持新增股份自取得之日起36个月内不得转让；在申报前6个月内从控股股东、实际控制人处受让股份的新股东，是否比照控股股东、实际控制人持有股份进行锁定。
【注意：第（2）小问不适用于《指引》发布之日前已受理的企业】
3、关于入股价格异常
（1）历次股东入股的背景和原因、入股形式、资金来源、支付方式、入股价格及定价依据；
（2）发行人历史沿革中是否存在股东入股价格明显异常的情况；
（3）如是，请按照《指引》第四项、第五项规定，说明穿透核查的具体情况；
（4）如否，请说明认定入股价格公允的充分理由和客观依据。
（1）直接或间接持有发行人股份的主体是否具备法律、法规规定的股东资格，与本次发行中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在亲属关系、关联关系、委托持股、信托持股或其他利益输送安排；发行人股东是否以发行人股权进行不当利益输送；
（2）是否核查并在招股说明书中按照《指引》第二项规定披露发行人出具的专项承诺；
（3）私募投资基金等金融产品是否持有发行人股份，如是，是否核查并在招股说明书中披露金融产品纳入监管情况。对上述4大类问题，请保荐机构、发行人律师进一步说明：发表核查意见的具体依据，是否依照《指引》要求对发行人披露的股东信息进行全面深入核查，包括但不限于股东入股协议、交易对价、资金来源、支付方式等客观证据，是否勤勉尽责，出具的文件是否真实、准确、完整。
5、请保荐机构切实督促发行人按照《指引》要求，披露、说明股东信息，出具并对外披露专项承诺，依法履行信息披露义务。根据《指引》规定，发行人应当补充、修改招股说明书等申请文件的，请在专项核查报告中列表说明补充、修改申请文件的具体内容，并清晰标注相关文件名称及对应页码等。
六、监管规则适用指引—关于申请首发上市企业股东信息披露（2021年2月5日）
申请首次公开发行股票或存托凭证的发行人应当按照本指引，充分做好股东信息披露等相关工作。
（一）发行人应当真实、准确、完整地披露股东信息，发行人历史沿革中存在股份代持等情形的，应当在提交申请前依法解除，并在招股说明书中披露形成原因、演变情况、解除过程、是否存在纠纷或潜在纠纷等。
（二）发行人在提交申报材料时应当出具专项承诺，说明发行人股东是否存在以下情形，并将该承诺对外披露：
1、法律法规规定禁止持股的主体直接或间接持有发行人股份；
2、本次发行的中介机构或其负责人、高级管理人员、经办人员直接或间接持有发行人股份；
3、以发行人股权进行不当利益输送。
4、发行人提交申请前12个月内新增股东的，应当在招股说明书中充分披露新增股东的基本情况、入股原因、入股价格及定价依据，新股东与发行人其他股东、董事、监事、高级管理人员是否存在关联关系，新股东与本次发行的中介机构及其负责人、高级管理人员、经办人员是否存在关联关系，新增股东是否存在股份代持情形。上述新增股东应当承诺所持新增股份自取得之日起36个月内不得转让。
5、发行人的自然人股东入股交易价格明显异常的，中介机构应当核查该股东基本情况、入股背景等信息，说明是否存在本指引第一项、第二项的情形。发行人应当说明该自然人股东基本情况。
6、发行人股东的股权架构为两层以上且为无实际经营业务的公司或有限合伙企业的，如该股东入股交易价格明显异常，中介机构应当对该股东层层穿透核查到最终持有人，说明是否存在本指引第一项、第二项的情形。最终持有人为自然人的，发行人应当说明自然人基本情况。
7、私募投资基金等金融产品持有发行人股份的，发行人应当披露金融产品纳入监管情况。
8、发行人及其股东应当及时向中介机构提供真实、准确、完整的资料，积极和全面配合中介机构开展尽职调查，依法履行信息披露义务。
9、保荐机构、证券服务机构等中介机构应当勤勉尽责，依照本指引要求对发行人披露的股东信息进行核查。中介机构发表核查意见不能简单以相关机构或者个人承诺作为依据，应当全面深入核查包括但不限于股东入股协议、交易对价、资金来源、支付方式等客观证据，保证所出具的文件真实、准确、完整。
10、发行人在全国中小企业股份转让系统挂牌、境外证券交易所上市交易期间通过集合竞价、连续竞价交易方式增加的股东，以及因继承、执行法院判决或仲裁裁决、执行国家法规政策要求或由省级及以上 人民政府主导取得发行人股份的股东，可以申请豁免本指引的核查和股份锁定要求。
11、发行人股东存在涉嫌违规入股、入股交易价格明显异常等情形的，证监会和证券交易所可以要求相关股东报告其基本情况、入股背景等，并就反洗钱管理、反腐败要求等方面征求有关部门意见，共同加强监管。
12、本指引自发布之日起实施。发布之日前已受理的企业不适用本指引第三项的股份锁定要求。
七、结语
股东持股合法性审查及穿透核查并不是监管新要求，此次监管加码要求中介机构层层穿透进行实质核查并发表明确意见并明确提出“不能简单以相关机构或者个人承诺作为依据”，至于其中背景笔者不敢妄加揣测，股东穿透核查本身属于证券法律业务的一项基本功，希望通过本文的梳理为中介同仁股东穿透核查工作提供一定借鉴。同时，也建议发行人务必会同中介机构审慎客观查证后作出相关承诺，避免在一味追求IPO进程情况下作出虚假不实承诺及信息披露。
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